“十四五”时期是中国钢铁行业转向高质量发展的关键阶段。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》作为国家顶层设计文件正式发布，为钢铁行业在“十四五”期间的转型发展提供了根本遵循和行动指南。该文件28处提及“高质量发展”，并明确要求推动制造业高端化、智能化、绿色化转型。以此为指导，5年间国家密集出台了一系列具有战略性、导向性和操作性的产业政策，构建起覆盖钢铁产能治理、高端发展、智能制造、绿色低碳、资源保障等维度的指导体系。本文系统梳理“十四五”期间钢铁产业政策的主要脉络，重点回溯关键目标设定与实施导向，以期为未来钢铁行业的高质量发展提供认知基础与政策参考。

产能治理：精细化调控推动减量提质

“十四五”时期，钢铁产能治理从“十三五”时期的“去产能”转向常态化、精细化调控。自2021年起，国家发展改革委连续部署全国粗钢产量“总量调控”，并对节能降碳进度滞后的省份实施产能新增限制，对先进地区则给予差异化激励。

产能置换政策持续加严是另一大亮点。2021年4月份，工信部修订《钢铁行业产能置换实施办法》，设定大气污染防治重点区域置换比例不低于1.5∶1，其他地区置换比例不低于1.25∶1。此后这一政策不断加严，2025年10月份，工信部发布《钢铁行业产能置换实施办法（征求意见稿）》，明确炼铁、炼钢产能置换比例均不低于1.5∶1，通过严控置换比例推动产业减量提质。

在严控增量的同时，政策大力推动存量优化，兼并重组成为提升产业集中度的核心抓手。2022年2月份，工信部、国家发展改革委、生态环境部三部委出台的《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》，成为“十四五”钢铁政策体系的纲领性文件。它设定了“力争到2025年，钢铁工业基本形成布局结构合理、资源供应稳定、技术装备先进、质量品牌突出、智能化水平高、全球竞争力强、绿色低碳可持续的发展格局”总体目标。其中提出，要鼓励行业龙头企业实施兼并重组，打造若干世界一流超大型钢铁企业集团。截至2024年底，钢铁行业CR（产业集中度）10、CR4分别达到43%、26.9%，较“十三五”末分别提高4.4个百分点、4.6个百分点，产业集中度改善成效明显。

作为“十四五”收官与“十五五”开局衔接的重要部署，2025年1月份，工信部出台的《钢铁行业规范条件（2025年版）》要求建立“规范企业”和“引领型规范企业”两级评价体系，推动要素资源向优势企业集中，以此提升行业整体发展质量，加快行业优胜劣汰。

2025年9月份，工信部会同自然资源部、生态环境部、商务部、国家市场监管总局等五部门联合印发《钢铁行业稳增长工作方案（2025—2026年）》，提出2025—2026年，钢铁行业增加值年均增长4%左右的目标。该方案以“稳增长、防内卷”为核心，围绕“控总量、优供给、扩需求、促转型”十二字方针，提出了五大路径10项具体工作举措，为行业“稳中求进”保驾护航，以确保高质量发展进程的连续性和稳定性。

高端发展：国产替代与场景拓展双轮驱动

“十四五”时期，钢铁行业高端化转型成为重要方向。“制造强国”“新材料强国”等顶层设计为钢铁注入新动能，推动行业从传统大宗商品供应商向高端材料解决方案提供者加速跃迁。

2021年12月份，工信部、科技部、自然资源部联合发布《“十四五”原材料工业发展规划》，强调要突破高温合金、高端特种钢等关键材料，推广装配式建筑和钢结构建筑的发展，坚持材料先行和需求牵引并重。同时，政策导向明确：钢铁企业需主动对接下游高端制造业与绿色建造需求，从被动供货转向联合研发、定制服务，深度嵌入汽车、能源装备、轨道交通、航空航天及新型建筑工业化等产业链。同年，《重点新材料首批次应用示范指导目录（2021年版）》将多项高端钢铁材料纳入保险补偿范围，降低下游用户试用风险，打通研发到应用的“最后一公里”。

随后，工信部、国资委、国家市场监管总局、国家知识产权局等四部门联合发布《原材料工业“三品”实施方案》，推动钢铁行业实施“增品种、提品质、创品牌”战略。工信部联合国家市场监管总局开展企业标准“领跑者”评价工作，对热轧带肋钢筋、汽车板、电工钢等产品鼓励企业制定高于国家标准的技术指标，引导市场实现优质优价。

《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》进一步明确量化目标：到2025年，行业研发投入强度力争达到1.5%，突破关键材料“卡脖子”环节，提升高端产品供给能力。在此指引下，中国钢铁产业加速推动国产替代与场景拓展双轮驱动发展。

地方政府响应案例：

河北省发布《河北省支持钢铁行业创新发展的若干措施》，强调要全面提升产品供给质量，推进产业链协同创新。

智能制造：数智化建设赋能钢铁高质量发展

数智化转型是钢铁行业提升效率与品质的核心抓手。国家政策持续加码，为钢铁企业指明了转型方向。

2021年12月份，工信部等八部门发布的《“十四五”智能制造发展规划》将钢铁列为重点行业，要求“建设一批智能制造示范工厂”。随后在2022年~2024年间，工信部连续3年发布智能制造示范工厂揭榜单位和优秀场景名单，鞍钢、沙钢、德龙、中信泰富特钢等众多钢企入选，树立了行业标杆。

《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》也为钢铁行业数字化转型设定了量化目标，要求到2025年关键工序数控化率达到80%左右，生产设备数字化率达到55%，打造30家以上智能工厂，并提出开展钢铁行业智能制造行动计划、开展智能制造示范推广、建设钢铁行业大数据中心、大力推进智慧物流、构建钢铁行业智能制造标准体系等具体任务。

此外，一系列专项政策陆续发布。2023年10月份，工信部出台的《钢铁行业智能制造标准体系建设指南（2023年版）》填补了行业标准空白，为智能工厂建设提供统一技术语言；2023年12月份，工信部和国家发展改革委等九部门联合印发《原材料工业数字化转型工作方案（2024—2026年）》，在附件中同步发布的《钢铁行业数字化转型实施指南》，从数字基础、数字赋能、示范效应三大方面进一步细化了钢铁行业数字化转型发展的主要目标，并明确了夯实数字化支撑体系、筑牢数字化转型基础、深化数字化赋能提升、丰富数字化供给生态四大重点任务以及十项具体工作；2024年7月份，国家标准化管理委员会发布《工业互联网平台安全生产数字化管理第6部分：钢铁行业》，明确了国家标准计划，推动了钢铁从经验驱动迈向数据驱动。

这些数字化、智能化的政策和标准不断深化工业互联网平台在钢铁行业应用，不仅关注生产环节，还延伸到用户服务升级、供应链协同等领域，加速了“数字钢铁”时代的到来。

地方政府响应案例：

江苏省发挥制造业优势，发布《江苏省制造业智能化改造和数字化转型三年行动计划（2022－2024年）》，要求每年认定一批省级智能制造示范工厂、示范车间和工业互联网标杆工厂、5G全连接工厂，加快形成“一行业一标杆”。

绿色低碳：构建全链条减碳政策体系

“十四五”期间，一套覆盖目标设定、过程管控、技术革新与市场激励的全链条减碳政策体系日趋完善。

首先，以“双碳”目标为顶层牵引。2020年9月份，中国宣布“2030年前碳达峰、2060年前碳中和”目标后，钢铁作为碳排放“大户”（占全国碳排放约15%），被置于减碳主战场。2021年10月份，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，首次将钢铁行业列为“碳达峰十大行动”重点领域，该方案要求行业严控产能、大力发展短流程电炉炼钢、并攻关氢冶金等低碳技术。这一部署标志着钢铁行业正式进入“以碳定产、以能效定生存”的新阶段。

紧随其后，国家发展改革委、工信部等五部门于2021年10月份联合发布《关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》，要求到2025年，通过实施节能降碳行动，钢铁等重点行业和数据中心达到能效标杆水平的产能比例超过30%。此文件将抽象的“双碳”目标转化为可量化、可考核、可奖惩的具体指标，为行业绿色转型提供了刚性约束。

其次，过程管控聚焦超低排放。《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》中强调，力争到2025年，80%以上钢铁产能完成超低排放改造。截至2025年10月底，共有165家钢铁企业完成全工序超低排放改造，涉及粗钢产能约6.63亿吨。

参照《高耗能行业重点领域能效标杆水平和基准水平（2021年版）》等相关文件的要求，2022年12月份，中国钢铁工业协会响应国家号召、统一部署，正式启动极致能效工程，并将其列为钢铁行业三大工程之一。

2024年5月份，国务院印发《2024—2025年节能降碳行动方案》，持续推进节能量与减排量目标的实现，推动能耗双控。这一方案要求与2023年相比，2025年底吨钢综合能耗降低2%左右，余热余压余能自发电率提高3个百分点以上。

再次，工艺结构优化与技术前沿探索双管齐下。2022年7月份，工信部、国家发展改革委、生态环境部联合印发《工业领域碳达峰实施方案》，明确鼓励全废钢电炉短流程、支持氢冶金技术研发、推动钢化联产，强调了“短流程替代长流程”的战略方向。并要求到2030年，富氢碳循环高炉冶炼、氢基竖炉直接还原铁、碳捕集利用与封存（CCUS）等技术取得突破应用，短流程炼钢占比达20%以上。

在工艺革新上，国家大力支持氢冶金、CCUS等前沿技术。2023年8月份，“富氢碳循环高炉”“氢基竖炉”列入《绿色低碳先进技术示范工程实施方案》。宝武、河钢等企业示范项目均获得专项资金支持，为中长期“零碳钢铁”探索提供制度试验田。

最后，市场机制建设成为关键一环。2025年3月份，生态环境部发布《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，标志着全国碳排放权交易市场首次扩大行业覆盖范围工作正式进入实施阶段。将钢铁行业纳入碳市场管理，可通过“激励先进、约束落后”加快出清落后产能，推动行业从高碳依赖的传统路径向低碳竞争力的新赛道转变。

此外，积极应对欧盟“碳边境调节机制”（CBAM）等绿色贸易壁垒，也将成为未来中国钢铁产业政策与国际规则接轨的焦点。

资源保障与国际化：安全与开放并重

面对铁矿石对外依存度高的资源瓶颈，“十四五”时期着力提升资源自主保障能力。政策层面，自然资源部加快新一轮找矿突破战略行动。2022年，钢铁行业主导的“铁资源开发计划”启动，旨在通过国内增储、海外权益矿开发、废钢回收等路径，提升资源自给能力。在此背景下，鞍钢、宝武等企业在澳大利亚、几内亚、塞拉利昂陆续布局铁矿项目。

废钢作为“城市矿山”，获得政策强力支持。2021年7月份，国家发展改革委发布的《“十四五”循环经济发展规划》明确要求，到2025年，废钢铁利用量达到3.2亿吨。数据显示，“十四五”前4年（2021年—2024年），全国炼钢消耗废钢铁8.65亿吨，年均2.16亿吨，虽距离目标还有一定距离，但这一数据较“十三五”增加0.41亿吨/年，增幅达到23.6%；废钢综合单耗为212千克/吨，较“十三五”增加27千克/吨，增幅达到14.5%。

在对外开放层面，《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》鼓励国内外钢铁、矿山、航运企业合作，构筑互利共赢的全球化钢铁产业生态圈。“十四五”时期，国家实行“抑低端、促高端”的精准出口策略，并通过“一带一路”倡议鼓励高水平的国际产能合作。德信钢铁、河钢塞钢等项目成功实践了“技术+标准+产能”的出海模式。

回望“十四五”，钢铁产业政策体系已从碎片化应对走向系统性设计，从末端治理转向源头重塑。每一项政策背后，都是对“如何建设现代化钢铁强国”这一时代命题的深刻回答。未来，随着碳市场扩容、绿色金融深化、国际规则对接，政策工具箱还将持续丰富。以制度之力，铸就中国钢铁的新质生产力，这正是“十四五”留给行业最宝贵的制度红利！